Административно-территориальное и муниципальное устройство Петербурга несовершенно. Это ясно не только муниципальным депутатам, регулярно жалующимся на нехватку средств в бюджетах, но и крупным городским политикам и фигурам федерального масштаба. Скажем, переход к районным советам был частью губернаторской программы Михаила Амосова на выборах 2019 г. А в июле 2021 г. экс-мэр Якутска и член партии «Новые люди» Сардана Авксентьева, посетив Петербург, удивлялась, как городская власть вообще функционирует с 18 районами и 111 муниципалитетами. В октябре того же года рассуждения о возможном укрупнении МО начали звучать вполне официально — однако последующие события перенесли эти планы на неопределённый срок.
Разговор о том, каким должно быть территориальное устройство города, назрел давно. Осенью 2021 г. я хотел начать его с помощью этой статьи, однако отклики были скромными. Тем не менее, хотя прошло почти четыре года, тема всё ещё остаётся актуальной. Поэтому имеет смысл если не попытаться начать диалог вновь, то хотя бы изложить свои умозаключения и предложения.
Аналогов нет
В плане административно-территориального устройства у Петербурга есть только один прямой аналог в России — Москва, которая состоит из 12 административных округов и 132 муниципалитетов (районов). Однако в Москве крупные административные единицы без народного представительства (административные округа, АО) создавались уже в 1990-е и были довольно искусственными. Сетка муниципальных районов же хоть и перечерчивалась тогда же, однако в целом отражала историческое городское деление и местную идентичность. В Петербурге же было ровно наоборот: административные районы, которые подчиняются городскому правительству, существуют ещё с советских, а некоторые — с имперских времён и являются частью местной идентичности. В то же время муниципальные образования (МО) создавались в конце 1990-х практически с нуля. Их границы обычно не совпадают с естественными преградами и границами исторических местностей, а жители зачастую не знают, в каком МО они живут.
В целом московско-петербургская модель административного и муниципального устройства является уникальной для крупных городов Европы и Восточной Азии (Япония, Южная Корея, Тайвань). В большинстве мегаполисов существует одна из трёх моделей самоуправления:
1) Весь город является муниципалитетом, а все внутренние территориальные единицы — исключительно административными и не имеют никаких местных представительных органов. Примерно так устроены городские округа в большинстве крупных городов России. За рубежом такая система встречается на постсоветском пространстве, например, в Киеве и Минске.
2) Отдельно существует город со своими органами власти (в разных случаях он может иметь как муниципальный, так и региональный или иной статус), а отдельно внутри него — единицы более низкого уровня с выборными органами местного самоуправления (муниципалитеты/субмуниципалитеты). Так, в частности, устроены Лондон, Париж, Рим, Варшава, Вена, Будапешт и Токио. В России подобным образом выглядят т. н. «городские округа с внутригородским делением» — Махачкала и Самара (до 2024 г. также Челябинск), однако в них городской парламент не является отдельным выборным органом, а формируется из числа делегатов от районных муниципальных советов (аналогичная схема действует в Стамбуле).
3) Кроме общегородских властей, существуют ещё два (иногда три или даже четыре) более низких уровня местной власти, однако всеми или большей частью муниципальных/субмуниципальных полномочий и выборным советом обладает наивысший из них — аналогичный московским АО и петербургским районам. Так устроены, к примеру, Берлин, Гамбург, Мюнхен, Прага, Мадрид, Барселона и Сеул.
В целом московско-петербургская модель, сложившаяся в 1990-е, больше всего напоминает последнюю, берлинскую — но при этом поставленную с ног на голову. У нас муниципальный статус имеют не наиболее крупные (после города как такового), а самые мелкие территориальные единицы.
В теории, у этого даже есть свои преимущества. Петербургские муниципалитеты охватывают небольшую территорию с относительно малой численностью населения — казалось бы, это должно укреплять связь самоуправления с местными жителями. Однако на практике этого обычно не происходит. Горожане твердо знают район, в котором живут, но часто плохо представляют себе, какое у них муниципальное образование, каковы его границы и зачем оно вообще нужно.
Стоит отметить, что в конце 2010-х гг. интерес петербуржцев к местной власти вырос на фоне муниципальных выборов 2019 г. и ярких предвыборных кампаний ряда политических сил. Во многих МО Петербурга появились депутаты, никак не связанные с «партией власти», а то и прямо ей противостоящие. Кое-где они даже смогли сформировать большинство в муниципальных советах. Однако, взявшись за дело, такие депутаты зачастую сетуют на нехватку бюджетных средств. Небольшие территории со скудными источниками доходов оказываются зависимы от субвенций и субсидий со стороны городских властей. Это, в свою очередь, убивает на корню идею независимой от государства муниципальной власти как таковой. Она оказывается бессильной и, словами Б. Гладарева, Д. Димке и И. Тарусиной, превращается в «колониальную администрацию».
Районно-муниципальный парадокс
Вместе с тем в Петербурге существуют 18 районов. Сейчас это чисто административные единицы — подразделени городского правительства на местах. Никаких избираемых населением органов там нет, глава администрации назначается губернатором, финансирование также идёт из городского бюджета.
Районы появились в Петербурге при Временном правительстве в 1917 г., заменив собой систему полицейских частей, на которые делился город. Границы островных районов — Петроградского и Василеостровского — до сих пор остаются почти такими же, как во времена Российской империи. Однако в остальном в сетке нынешних районов старое деление если и узнаётся, то не без труда.
Отчасти дело в неоднократной перекройке границ по административным и политическим мотивам. Если сначала советская власть в целом сохранила дореволюционную сетку районов, то в 1936 г. была проведена их радикальная перенарезка, направленная на усиление партийного контроля за жизнью рядовых членов ВКП(б) и впоследствии сильно облегчившая проведение репрессий в Ленинграде. Однако и после войны границы районов неоднократно менялись, как и их количество: административно-территориальное деление в общем и целом устоялось только к 1970-м гг. Последним серьёзным изменением стало объединение пяти районов центра города в Центральный и Адмиралтейский в 1994 г.
Однако главная причина — серьёзное расширение Петербурга в XX в. То, что ещё в 1950-е было пригородными сёлами, к настоящему моменту превратилось в хорошо освоенные спальные районы с уже несколько устаревшей застройкой. Расширение городов — естественный процесс, который переживает каждый мегаполис на протяжении своей истории. Проблема заключается в том, что со второй половины ХХ в. власти Ленинграда просто «пристёгивали» новые территории к уже существующим районам, а не создавали новые административные единицы. В результате районы приобретали «лепестковую» форму, расходясь от центра к окраинам секторами с совершенно разнородной застройкой: дореволюционной, конструктивистской, сталинской, советской панельной и постсоветской уплотнительной.
Возможно, если бы СССР просуществовал подольше, власти Ленинграда всё же создали бы на новых территориях новые районы — а может, местная бюрократия добилась бы сохранения статус-кво. Теперь мы этого уже никогда не узнаем. Факт в том, что в начале второй четверти XXI века районное деление выглядит примерно так же, как и полвека назад. Между тем Петербург изменился и продолжает меняться. Более всего это заметно в «сером поясе» — промзонах XIX–ХХ вв., которые становятся территорией активного жилищного строительства. Впервые, пожалуй, с эпохи раннесоветского «уплотнения» население резко вырастает не на окраинах города, а в относительно старых его частях, на вроде бы давно освоенной «полупериферии». А значит, нынешние административные районы, чье население порой превосходит 700 тысяч человек, получат новый приток жителей — там, где при нарезке границ районов этого никто не ожидал.
Впрочем, куда более заметен рост пригородов, формально находящихся в Ленинградской области. Мурино, Кудрово, Новое Девяткино — в этих «городах» и «деревнях» только по официальным данным живёт более 200 тысяч человек. Сколько людей на самом деле проживает в этих пригородах — вопрос открытый, особенно если делать поправку на арендаторов и других неучтённых жителей. Официально присоединение кудровских и муринских «человейников» к городу последовательно отвергается властями и Петербурга, и Ленобласти, однако такая перспектива продолжает беспокоить некоторых жителей «старых» районов Петербурга, которые граничат с новыми пригородами. В конце концов, нынешние «старые» районы когда-то возникли в результате точно такого же расширения города.
В советском прошлом в каждом районе существовал райсовет, который, в теории, и управлял территорией. В годы перестройки райсоветы даже приобрели реальную власть. Некоторые депутаты прошлого и нынешнего созывов ЗакС начинали свою карьеру ещё как райдепы, избранные на первых свободных выборах 1990 г. Однако в 1993 г. система советов по всей стране была ликвидирована президентом Ельциным вслед за побеждённым Верховным Советом РФ. Петербургские райсоветы также не избежали этой участи. Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ закрепляла существование местного самоуправления, независимого от государственной власти. Однако на практике ему ещё только предстояло возникнуть.
Петербург на несколько лет стал вотчиной губернатора (тогда ещё избираемого на конкурентных выборах) и назначаемых им глав районных администраций. Среди депутатов ЗакСа шли споры о том, как же должно выглядеть местное самоуправление в новой реальности. Проекты предлагались самые разные — от создания параллельного ЗакСу «муниципального парламента» до передачи муниципальных полномочий на уровень микрорайонов. В итоге в качестве компромисса в январе 1996 г. районные советы было решено воссоздать, но с заметно усечёнными полномочиями — они не могли устанавливать местные налоги и даже принимать собственные нормативные акты. Тем не менее, за райсоветами сохранялись обязанности по формированию местной исполнительной власти. Впрочем, по итогу городские власти всё же склонились к другому варианту местного самоуправления.
В 1997–1998 гг. в городе была создана нынешняя система местного самоуправления в виде муниципальных образований. В основной части города это были муниципальные округа, а в пригородах — города и поселки. МО не заменили собой районы, а стали территориальными единицами более низкого уровня: район, как правило, включает в себя 5-8 МО (хотя есть и исключения). При этом какие-либо выборные органы на уровне районов прекратили своё существование.
Границы новых муниципалитетов проводились согласно границам зон ответственности органов ЖКХ, возникшим ещё в советское время. Сетка МО не совпадала ни с границами исторических местностей, ни с границами разных типов застройки, ни даже с естественными или искусственными препятствиями вроде рек или железнодорожных линий. Характерно, что изначально МО не имели названий, а были просто пронумерованы: муниципальные округа — от 1 до 82, города и посёлки — от 101 до 129 (семь МО так и не приняли какое-либо название до сих пор). Фактически местное самоуправление не возникло как результат инициативы снизу, а было спущено сверху. Практика показала, что МО стали весьма коррумпированным нижним ярусом городской власти, который был нужен ей как для контроля ситуации «на земле», так и для создания фасада «местного самоуправления» для соответствия Конституции и удовлетворения западных партнёров.
Таким образом, в постсоветский период в Санкт-Петербурге сложилась парадоксальная ситуация. Наиболее устоявшимся и «легитимным» типом территориальных единиц с реальным потенциалом менять жизнь людей к лучшему являются районы. Они получают ресурсы от городских властей, но и подчиняются тоже только им. Фактически условия жизни в районе зависят от того, какой глава достался его жителям. Повлиять на работу районных властей, кроме как через жалобы, не представляется возможным. В то же время местное самоуправление, на которое жители хотя бы формально могут влиять через выборы своих представителей, зачастую лишено необходимых ресурсов, а для многих горожан просто незнакомо и непонятно в силу своей искусственности, незаметности и относительной новизны.
Пути решения
Конечно, описанный парадокс не мог оставаться незамеченным. С начала 2000-х в петербургском ЗакСе часто поднимался вопрос о переустройстве муниципального и административного деления города.
Надо отметить, что разные депутаты ЗакСа 2000-х гг. по-разному представляли себе желаемый объем полномочий и устройство районной власти. Так, Михаил Амосов, наиболее последовательный сторонник возрождения райсоветов, предлагал наделить их правом согласовывать кандидатуру главы администрации района, предложенную губернатором, или даже назначать его. Алексей Тимофеев же и вовсе считал, что глава района должен избираться на прямых выборах. Оба депутата сходились на том, что необходимо передать муниципальные полномочия на районный уровень. При этом не предполагался роспуск существовавших к тому моменту МО (кроме нескольких поселковых на окраинах): они должны были превратиться в муниципалитеты нижнего уровня — советы микрорайонов. Однако основой местного самоуправления всё-таки должны были стать райсоветы. Тимофеев прямо называл такую схему «берлинской» — с муниципальным (районным) и субмуниципальным (микрорайонным) уровнями власти. В целом примерно таких же позиций по вопросу местной власти придерживались в 2000-е петербургские отделения «Яблока», СПС и КПРФ.
Городские власти в те времена тоже осознавали, что 111 муниципалитетов — слишком громоздкая и нерациональная система местного самоуправления. Однако и восстановление 18-20 райсоветов, как предлагала оппозиция, было для Смольного неприемлемо, поскольку резко усиливало позиции муниципалов. Тогдашний губернатор Валентина Матвиенко в 2005 г. предлагала компромиссную концепцию укрупнения муниципалитетов, согласно которой их должно было остаться в пределах 30. Через несколько лет она предложила уменьшить число МО до 3-4 на каждый район.
А вот райсоветы в проектах, созданных представителями городских властей, появлялись лишь однажды — в период вице-губернаторства Виктора Лобко. Он предлагал принять закон «О городах федерального значения», создав для Москвы и Петербурга единый формат муниципальной власти: избираемый райсовет и назначаемый им по представлению губернатора глава администрации. Однако в 2008 г. Лобко ушёл в отставку, и вопрос был закрыт.
Так сложилась та ситуация, которую мы имеем на сегодняшний день. В следующих частях я опишу своё видение того, как могли бы выглядеть разумное территориальное деление и демократическая организация муниципальной власти в Санкт-Петербурге.
Vkontakte
Twitter
Одноклассники
